A partir de la eficiencia el litio como material capaz de almacenar energía eléctrica, la minería de litio se propone como una oportunidad para la transición hacia una “energía más limpia” frente a las fuentes tradicionales como el gas o el petróleo.
Más allá de que esta idea de “energía limpia” aparece a primera vista como tentadora, preguntarnos por las posibilidades reales de que el litio genere algún tipo de desarrollo para el país en este contexto institucional y normativo no puede soslayar dos puntos fundamentales. El primero, comprende a la normativa nacional que regula la explotación del litio en nuestro país y a la configuración del mercado a nivel global. En Argentina, la actividad se desarrolla con escasos controles sociales y ambientales, un modelo de negocio que promueve la exportación del mineral sin valor agregado, la subfacturación por parte de las empresas que permite reducir regalías[ii], la nula integración con los sistemas de ciencia y técnica, ni ninguna planificación que permita que la extracción impulse la transición energética al interior del país. Todos estos factores hacen que la dicotomía habitual entre desarrollo y ambiente sea una discusión estéril.
El segundo punto refiere a los impactos que la extracción del litio genera en los territorios en donde se encuentra el recurso, dado el solapamiento entre la propiedad de la tierra comunal perteneciente a pueblos indígenas–sea legalmente reconocida o no- y la existencia de reservas de litio ubicadas en ese mismo territorio. Por ello, específicamente se reconoce una tensión entre el reconocimiento de los derechos específicos de los pueblos indígenas, tanto en la agenda nacional como en la internacional, y el impulso estatal a la minería de litio.
Los derechos de los pueblos indígenas
El andamiaje normativo que otorga derechos específicos a los descendientes de pueblos indígenas tiene un largo derrotero en nuestro país y en la región del que interesa marcar dos cuestiones:
1. En Argentina, la vuelta de la democracia en 1983 marcó una nueva etapa en la relación entre el estado y las poblaciones indígenas, quienes además comenzaron a organizase para demandar derechos en relación con la tierra y a la preservación de sus tradiciones. A partir de esta “emergencia indígena”, en palabras de Bengoa (2000) progresivamente, se incorporaron a la agenda estatal cuestiones tales como: la titulación de la tierra, el derecho comunitario, la autonomía y la especificidad de la concepción de territorio indígena, entre otras cuestiones (Briones 2005; Leone 2013). Las dinámicas que se van dando entre estas organizaciones y el Estado, sumado a discusiones que se venían dando en el contexto internacional, permiten que hacia 1990 se inicie un proceso que tiene un hito clave en la reforma constitucional de 1994.
2. El artículo 75 inciso 17 de la Constitución reformada en 1994 establece la preexistencia étnica y cultural de las comunidades de pueblos indígenas, en consonancia con el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Es decir, el actual marco jurídico federal de Argentina garantiza los derechos de los pueblos indígenas a través de jurisprudencia nacional y la ratificación de tratados internacionales. La constitución es el piso mínimo de derechos y las provincias pueden desarrollar normativa concurrente, siempre sobre el reconocimiento de ese piso mínimo. Justo es decir, que el hecho de que los pueblos indígenas sean reconocidos constitucionalmente como preexistentes a la creación del estado nación permite que se otorguen derechos que otros ciudadanos no tienen (Altabe, Braunstein, y González 1997; Demicheli Calcagno, Canet, y Virosta 2015). Por ello, este reconocimiento –la preexistencia- permea las discusiones tanto en el ámbito de la jurisprudencia como en el de las políticas públicas.
Mapa 1: Región de la Puna Salta y Jujuy: Salar de Olaroz Cauchari y Salinas Grandes – Laguna de Guayatayoc
La extracción del litio en los salares
El litio se extrae actualmente de dos fuentes: salmueras y rocas duras. Entre el 70% y el 80% de las reservas mundiales de litio se encuentran en salares altoandinos del noroeste de la Argentina, sudoeste de Bolivia y norte de Chile (Calvo 2019; Fornillo 2019; Nacif y Lacabana 2015) de manera que la valorización del litio en el mercado internacional viene produciendo una puja por incorporar a los salares de la Puna en una red global de empresas extractivas, generando transformaciones muy profundas en los territorios. Desde diferentes posiciones políticas y a través de los principales medios de comunicación, tanto nacionales como internacionales, se señala la importancia de este mineral para el desarrollo de nuestro país. Numerosas notas periodísticas hablan “del enorme potencial del litio” [iii], de “aprovechar el momento” [iv], remarcan la apuesta al litio como “posibilidad de cambiar el perfil productivo del país” [v] y podemos seguir enumerando las diferentes proclamas públicas que este tema suscita. También los Estados, en sus diferentes escalas (nacionales y provinciales), aparecen promoviendo estos proyectos resaltando el potencial de los mismos para llegar al tan ansiado desarrollo. No hace mucho tiempo (9 de abril de 2022) el gobernador de Jujuy, Gerardo Morales, respondió un tweet de Elon Musk[vi] instándolo a conocer la producción de litio en Jujuy y sugiriéndole que la próxima Gigafactory sea jujeña. En estas arenas, el hecho de que los Salares estén en territorio de comunidades indígenas no está siendo problematizado. Sin embargo, algunas comunidades indígenas de la Puna vienen manifestándose en contra de la explotación de litio desde 2011.
Las comunidades de Salinas Grandes y la Laguna de Guayatoyoc
Sintetizando el caso[vii], en 2010, las 33 comunidades que habitan el territorio de la cuenca de las Salinas Grandes y la Laguna de Guayatoyoc configuraron la “Mesa de comunidades originarias de la Cuenca de Salinas Grandes y Laguna de Guayatayoc para la defensa y gestión del Territorio”. Desde este colectivo desplegaron un conjunto de acciones manifestando su posición respecto a la posible explotación del litio en su territorio. Desde el inicio demandaron al Estado la elaboración de un protocolo de implementación de la Consulta Previa Libre e Informada, que luego fuera aplicado ante cualquier proyecto en los territorios de las comunidades.
Después de un intenso trabajo en 2016, el protocolo de consulta “Kachi Yupi” fue presentado ante el gobernador de Jujuy, Gerardo Morales. El compromiso del ejecutivo fue que mediante decreto provincial se habilitaría este protocolo de consulta ante cualquier actividad que se pretendiera desarrollar en sus territorios, hecho que hasta la fecha no ha sucedido.
Luego de varios años en calma tensión, en febrero de 2019, empresas mineras armaron un campamento de exploración de litio en el paraje Agua Dulce y realizaron una perforación sin el debido proceso de Consulta Previa Libre e Informada. A partir de este hecho, las comunidades de la cuenca se declararon en “asamblea permanente”, comenzaron con una serie de acciones de protesta a la vera de la ruta y elevaron pedidos al ejecutivo de anulación de los proyectos. Finalmente, días después, las empresas abandonaron los trabajos en los territorios como resultado de estas acciones.
Durante 2020 y 2021, algunas de las comunidades indígenas que habitan la cuenca de Salinas Grandes y Laguna de Guayatayoc recibieron informes de impacto ambiental de diversos proyectos mineros de litio y borato para ser aprobados en sus territorios. Tal como los integrantes de las comunidades relatan, los informes no fueron acompañadas de ningún tipo de información sobre cada proyecto, ni se explicitó la finalidad de la entrega de la documentación, es decir no se especificaron pasos para la evaluación de dicho informe por parte de las comunidades. Tampoco se implementaron procesos de participación ni de consulta y consentimiento libre, previo e informado. A partir de estos hechos, un conjunto de comunidades solicitó mediante nota formal en la Secretaría de Minería e Hidrocarburos información referida a los proyectos de minería de litio y borato en la cuenca de Salinas Grandes y Laguna de Guayatayoc. La solicitud fue reiterada en varias oportunidades y no habiendo obtenido respuesta, en el mes abril de 2022, se presentó un Amparo Ambiental[viii] de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 9° de la Ley Nº 25.831. En todas estas instancias, estas comunidades solicitan se dicte el decreto de aplicación del protocolo de consulta previa (“Kachi Yupi”), demanda que sigue vigente.
Entretanto en mayo de 2022, el gobierno nacional lanzó la Mesa Nacional sobre Minería Abierta a la Comunidad – MEMAC. Esta mesa nacional estará integrada[ix] de modo permanente por representantes de sindicatos; cámaras empresarias; ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ciencia, Salud, Tecnología e Innovación, Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) y Consejo Federal Minero (COFEMIN) y cuenta con la participación e intervención de gobernadores y gobernadoras de todo el país. Del primer encuentro realizado el 3 de mayo, participaron el presidente de la Cámara de Empresarios Mineros (CAEM), el secretario general de la Asociación Obrera Minera Argentina, el presidente de la Unión Industrial Argentina (UIA), el secretario general de la Asociación Sindical del Personal Técnico Profesional y Jerárquico de la Actividad Minera Argentina (ASIJEMIN), el presidente de la Cámara de Proveedores Mineros, el coordinador del departamento de políticas Eco House y representantes de la Asociación Jóvenes por el Clima. Frente a esta primera convocatoria las asambleas territoriales de 11 provincias (Chubut, Río Negro, Jujuy, Entre Ríos, Santa Fe, Neuquén, Mendoza, PBA, San Juan, La Rioja y Catamarca) emitieron un comunicado en donde rechazan el accionar de la mesa bajo una premisa fundamental, ¿dónde están representadas las comunidades de los territorios en donde se explotan los recursos? [x]
En síntesis
Trazada así la cuestión, planteo tres elementos fundamentales:
El primer elemento es que la cuestión del litio en Argentina nos enfrenta, una vez más, con una “brecha de implementación”. Es decir, nos habla de la distancia entre lo normativo, y la implementación real de las políticas de reconocimiento de derechos específicos de los pueblos indígenas en nuestro país. Una y otra vez las comunidades se enfrentan a la vulneración de sus derechos territoriales y específicamente a la Consulta Previa Libre e Informada, sin que nada de esto aparezca más que marginalmente en la agenda pública.
Derivado de lo anterior aparece un segundo elemento las brechas se sostienen en las históricas prácticas y discursos negacionistas e integracionistas del estado. Desde la colonia hasta fines del siglo XX las políticas dirigidas a las comunidades indígenas, fueron preponderantemente de negación y/o asimilación. Estas prácticas históricas derivan en una serie de valores, creencias y actitudes en instancias claves del estado (que además se sostienen en parte de la sociedad) que dificultan la implementación de esquemas de consulta previa, libre e informada que respeten la autonomía de las comunidades para decidir en el propio territorio. Es decir, las visiones de la situación permean las prácticas de los agentes del Estado tanto en las interacciones formales como en las no formales que se producen entre los funcionarios y los actores involucrados en la negociación de proyectos mineros. Si bien en los últimos años, en áreas específicas del ejecutivo abocadas al trabajo con comunidades indígenas ha habido transformaciones en algunos de los discursos y prácticas que fueron habilitando espacios para repensar los mandatos de integración a la “civilización”, el desconocimiento de los propios agentes del estado en distintos niveles de los derechos específicos de los pueblos indígenas, complejiza la aplicación de cualquier política. De manera que, en materia de implementación de derechos indígenas, aún queda un largo camino por recorrer (Pragier 2022).
Aquí se hace necesario reflexionar sobre un tercer elemento: la posibilidad de garantizar los derechos de las comunidades indígenas requiere un Estado capaz de transitar desde las políticas de integración a las de autonomía. El cumplimiento del mandato constitucional requiere un Estado capaz de comprender y habilitar la complejidad promoviendo un dialogo que transforme las partes y garantizando que las visiones y decisiones de quienes habitan ancestralmente el territorio sean respetadas.
[i] https://www.clarin.com/sociedad/litio-argentina-cuarto-productor-mundial-oro-blanco-_0_iZ9F0Tz4.html?gclid=Cj0KCQjw8O-VBhCpARIsACMvVLOpYUeJ-TJBgULtAHstH_2lUsiGfWCLevOYzll1AOVj5D4c6soFh54aAqqkEALw_wcB; https://www.argentina.gob.ar/noticias/se-inauguro-la-primera-planta-comercial-de-litio-de-salta ; https://www.lanacion.com.ar/economia/la-batalla-del-norte-las-empresas-que-lideran-el-boom-del-litio-nid2317258/?gclid=Cj0KCQjw8O-VBhCpARIsACMvVLNLvf7SdCe_2yVF7iR62FiE-6DkVVMqEtECrIAUY2u94udPGQhsm60aArj_EALw_wcB
[ii] Más información en: https://www.elancasti.com.ar/edicion-impresa/livent-la-cuerda-floja-n498255
[iii] https://www.cronista.com/negocios/argentina-sera-mayor-productor-de-litio-del-mundo-con-12-proyectos-que-ya-estan-en-marcha/
[iv] https://eleconomista.com.ar/economia/litio-argentina-hay-saber-aprovechar-momento-n45055
[v] https://elpais.com/internacional/2019/10/24/argentina/1571945929_867983.html
[vi] https://twitter.com/gerardomorales/status/1512577571195527169?lang=es
[vii] Para un recorrido más detallado ver http://ww25.gapepyg.com/2019/04/01/salinas-grandes-y-laguna-de-guayatayoc-comunidades-indigenas-se-movilizan-contra-proyectos-de-litio/?subid1=20220601-0331-380e-8995-e2d71ec28d64
[viii]Dicho amparo se fundamenta en la siguiente normativa: el artículo 41 de la Constitución Nacional, el Artículo 13 de la Convención Americana de los Derechos Humanos, el Artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe ratificado por Ley Nº 27.566, la Ley Nº 25.675 Ley General del Ambiente, la Ley Nº 25.831 sobre Régimen de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental, la Ley provincial Nº 5.886 sobre el Derecho de Acceso a la Información Pública y el Decreto Provincial N° 1451/16 que la reglamenta, la Ley provincial Nº 5.063 sobre Ley General de Medio Ambiente
[ix] Con el cambio de autoridades del Ministerio de Producción no queda claro como continuara esta iniciativa.
[x] Ver https://elresaltador.com.ar/cuales-son-las-diferentes-posturas-en-torno-a-la-mesa-nacional-sobre-mineria-abierta-a-la-comunidad/ ; https://www.youtube.com/watch?v=t63L1ExD4vE
Por Déborah Pragier ( Déborah Pragier es Dra. en Ciencia Política y Magister en Desarrollo Local por la UNSAM, Licenciada en Sociología por la UBA. Integrante del área de ambiente y política de la EPYG y profesora de la EPYG UNSAM. Esta nota surge del trabajo de tesis doctoral de la autora.)
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